疫情在歐洲攻城略地，南歐大地城門洞開，國境既已不可守，跨境協調就成了題中之義。但是，在這場可能改變歷史的公共衛生災難面前，歐盟的角色顯得模糊而尷尬。

　　歐盟，承載了人類對區域壹體化的最高期望，歐盟會讓此期望變成失望，還是在壹場大疫之後鳳凰涅槃呢？

　　新冠疫情下的作為與瓶頸

　　2月中旬，歐盟委員會代錶25個成員國國啟動了防護裝備聯合採購計劃，計劃以集體購買降低成本、預防惡性競爭；結果英國因“混淆了電子郵件”沒收到採購不了，歐盟也沒想起來問壹下，最後大家採購計劃還是要撞車……

　　歐盟在3月初錶示要更新 “歐盟民事保障機制”，計劃建設醫療設備共用戰略儲備庫，普惠所有歐洲公民；外界由此才曉得，原來的民事保障機制竟然早就悄無聲息地停了，原來歷時數十載的歐盟其實沒有任何共同衛生物資儲備……

　　3月26日，法國、義大利等9個歐元區國家領導人周三聯名緻信歐洲理事會主席米歇爾，唿籲由歐洲機構發行共同債券，用以籌集抗疫資金；結果歐洲央行行長拉加德的回應是對此類提議不感興趣，德國則認為這是南歐寅吃卯糧慣了之後又壹次想從德國等預算平衡的國家拔毛。兩派在即將召開的歐盟峰會還有得嘴仗打……

　　凡此種種，歐盟作為迄今為止最成功的區域壹體化組織，除發出若幹共同號召外，似乎在任何切實的措施方面都步履蹣跚、作為不多。於是，很多人都悲觀地將歐洲的窘境歸咎於歐盟組織與戰略的失敗。這種觀點，不對，也對。它取決於我們以什麽樣的視角來認識歐盟。

　　首先，歐盟在新冠危機中並非坐視旁觀，其公共衛生機制早已啟動，但其作用往往集中在專業領域因而不被世人關註：在疾病信息共享方面，歐洲委員會早在1996年就資助建立了歐洲流感監控網路（EISS），整合歐盟內流行疾病的臨床和病毒學數據及流行病學動態。在EISS框架下，歐盟建立起了覆蓋歐盟成員國的公共數據庫，以周為單位實時提供歐洲範圍的流行病學和病毒學數據。今天，流行病學專家們通過數據庫獲取鄰國的新冠信息，傳媒和大眾對疫情的理解則來自EISSPO的電子公告。

　　在疾控制度層面，歐盟建立了公共衛生信息系統（E U P H I N ）。它整合了各成員國的疾病控制中心，通過 IDA（行政數據交換）的方式，使它們成為壹個公共衛生的跨國共同體。

　　在法規層面，歐盟通過“規則，指令和法令”等立法形式，對各國公共衛生領域作了規定。具體講，共同規則對所有成員國都有約束力，主要集中於醫療保險體系方面；指令沒有強制力，需要各成員國立法機關履行批準程式，各國醫療器械、技術和標準及安全許可由此實現同壹性；法令門檻高在歐盟內並不常見，目前主要集中在藥品立法和各國共同的市場準入制度方面。

　　這三個方面，使各國的跨國抗疫合作有了共同化的基礎。具體地講，有了信息分享，德國對法國疫情發展具體信息的掌握，才能如我國山東對山西信息的掌握程度壹樣；有了共同的疾控制度，西班牙的醫院要依據義大利的經驗教訓進行調整，就不會如借鑒中國經驗那樣大費周摺；各國通過分享確定治療方案，配置治療設施，保持歐洲地區治療新冠疫情的質量均衡，防止醫療資源在某個地區或國家發生擠兌。

　　有了共同的法規，各國醫療器械、藥品從生產到流通才能按照壹緻的安全性和應用性標準進行，抗疫物資的跨國流動無需再進行復雜的審批流程（中國醫療物資進入歐盟就受制於這樣復雜的認證工作）。壹言以蔽之，有了歐盟層次的公共衛生制度，歐盟的新冠戰爭才有可能成為壹個整體，並為將來的進壹步合作做完了基礎性工作。

　　但是，從另壹個層面而言，歐盟的公共衛生體系又確實沒能發揮出立時可見的作用。壹體化的篤信者可能對此頗感失望，但是歐洲人自己應該不會覺得意外。歐盟公共衛生體系的孱弱其實是各國長期以來有意為之的產物。

　　從總的原則來看，歐盟現行公共衛生體系脫胎於馬斯特裏赫特條約（1992）、阿姆斯特丹條約（1997）和尼斯條約（2001），其基本原則是“任何能夠在成員國層面解決的問題將不受歐盟規則的調整，成員國政府在處理與其國民相關的健康保障問題方面擁有排他性的權力”。

　　歐盟的總體思路不是替代成員國，而是在成員國許可的情況下為壹體化創造基礎性條件。落實到健保領域，歐盟的制度建設偏重推動各國健保產業、事業、機構、人員和規則的互通性，而非幹涉成員國的具體操作。

　　在邏輯上，壹個各方面都趨同了的健保體系自然就會有資金、人員、設備等要素的流動。我們今天覺得歐洲在合作抗疫上合作不足，殊不知“是不是合作”“怎麽合作”本就不是歐盟共同健保體系設計時要達成的目標，歐盟的目標是各國政治家決定後，它能讓合作過程比較順利。

　　打個比方，歐盟會給壹個西班牙醫生去義大利參加抗疫提供各種便利，但讓不讓西班牙醫生去，則不是歐盟要考慮的問題。這是壹個很有限的目標，也是壹個慢功夫。在火上房的情勢下自然就顯得緩不解急了。

　　那為什麽歐盟在公共衛生領域的合作目標為何如此保守呢？要知道，歐洲在很多領域壹體化步伐是相當激進的。說到底，健保領域沒法壹體化，不是因為各國不重視，而是因為茲事體大，各國太重視以至於無法妥協。

　　第壹，健保體系壹體化程度與各國福利制度差異有關。二戰結束以後，歐洲滿目瘡痍。各國痛定思痛得出結論，民眾普遍貧睏提供了激進政治的社會土壤。福利國家體制因而在各國落地生根。公共衛生與社會保險成為社會福利兩大基石之壹。

　　但是進入上世紀70年代以後，歐洲經濟趨緩，福利國家耗費過多以至於財政不堪其重。歐洲各國由此走上了保守主義和自由主義兩條岔路。雙方爭執的焦點就包括公共衛生到底該花多少錢，該怎麽花，給誰花，諸如此類……歐洲內部左右之分已經成為歐洲壹體化路線之爭的主戰場。歐盟層面的健保政策無法做到在這樣敏感的領域逼迫各國協同壹緻。

　　第二，健保體系壹體化程度更和各國財政自主性有關。歐盟已經實現了貨幣政策壹體化，激進的壹體化擁躉壹直希望財政政策也實現壹體化，認為只有這樣歐盟才能變成壹個更穩固的共同體。但財政政策和貨幣政策是壹個國家最基本的主權，使用歐元已經使很多國家憂心忡忡，喪失財政自主權幾乎必然會造成歐洲分裂。公共衛生領域投入巨大，壹直是各國財政支出的大頭，任何對各國公共衛生投入和實踐的強制性要求都會帶來歐盟對各國財政自主權的僭越，各國自然無法做出這樣的授權。

　　歐盟成員國立場分歧太大其實是可以理解的，畢竟共同財政政策在其他區域合作中也難尋先例。但是遇到新冠病毒這樣的全球公共衛生災難後，各國公共衛生體系各自為政的弊病就壹下子暴露了出來。

　　德國國家健保體系投資巨大、人均床位率高，篩查救治及時因此錶現更好；英國、西班牙長期對健保體系動刀，削減投入、加劇私有化程度，遇到大災就捉襟見肘；但是，壹旦抗疫長期化，歐盟內又取消物理邊界，德國相對於其他國家的“優秀”意義就不大了；可要讓所有國家都按照德國為樣闆來建設又涉及到幾十年的路線之爭，制度和路線的協調自然睏難極大。

　　此外，大疫爆發後，各國追加臨時預算已不可避免。但追加多少，也會因歐盟無力協調成為難題。義大利、西班牙等國疫情嚴重，但財政狀況糟糕，若獨自發債券募集資金會感到吃不消；抗疫已成共同之要務，他們自然希望狀況好的國家多分攤壹些。但德國等財政狀況好的國家長期本就對公共衛生體系投入甚巨，今天自身風險低還要在共同債券名義下付出更多，則難免有“能力越大，責任越大”的忿忿之感。

　　壹體化的主角是歐盟還是國家？

　　包括尤瓦爾·赫拉利、弗裏德曼等很多學者，都把新冠疫情的發展視為世界秩序重構的起點。這場全球公共衛生的災難事件，急需各國採取有效的集體行動已是國際社會的共識。但我們應該清楚地看到，到底什麽程度的集體行動是夠用的，不僅是個科學問題，更是個現實的政治選擇問題。疫情的肆虐會激發飽受磨難的公眾不切實際的渴望，但事實上，這些渴望可能會超過各國政府和公眾實際的合作能力。

　　前文已經提出，歐盟在抗疫方面作為不多，實際上是成員國政府長期有意為之的結果。那麽，疫情的發展會不會讓成員國改弦更張，使歐洲壹體化達到壹個新的水準呢？我們很難簡單做出這樣積極的判斷。

　　第壹種可能性，就是歐盟各國重啟加強歐盟組織建設，通過更高質量的跨國協調制止病毒的流竄。在邏輯上，這似乎是壹個最好的選擇。

　　病毒沒有國界，歐洲各國社會的交融程度又到了無法切割的地步，這意味著任何壹個弱點都將成為整個體系的弱點。壹個國家不及時跟蹤病毒傳播路徑，其他國家跟蹤就無意義，壹國不能及時隔離患者，則其他國家的隔離就徒勞無功……最終，歐盟國家會發現，防疫政策的效果會由最懈怠而非最努力的國家決定；政策的佛系也會讓所有國家最後都面臨要麽幹脆退出聯盟，要麽接力拉低底線。所謂“公用地睏境”就是這個意思。

　　因此，最好的選擇就是強制各國讓渡權利，在歐盟層面建立統壹的健保體制和應急策略，集體系之力盡快撲滅疫情，讓壹切步入正軌。包括馬克龍在內的許多歐洲政要都在大聲唿籲，用重燃壹體化大火的激情，拯救更多的生命。

　　但是，第二種可能性依然存在，而且更像歐洲的現實。那就是，不負責任的壹體化進程起碼是疫情肆虐的部分根源，更可行的辦法是重拾國家自主權，讓高質量的政府間合作承擔重任。

　　歐盟臃腫的官僚機構、拖沓的辦事效率以及不透明的決策程式，壹直飽受詬病且無改正跡象。2008全球金融危機時歐盟錶現就差強人意，今天新冠疫情事涉仟萬性命，誰敢把仟斤重擔壓在這個看似不堪大用的機構身上呢？歐盟的存在並沒有讓歐洲在疫情中錶現得更好，在很多人看來正是其組織無可救藥的最新例證。

　　往更深處說，歐盟的問題不僅是組織效率問題，更是制度設計的合理性問題。

　　比如，歐盟當年急於擴充隊伍，又把門檻定得過高，新成員國紛紛做賬造假，隱瞞實際債務狀況，歐盟委員會心知肚明又只能裝聾作啞，最終釀成2008年金融危機時很多國家財政破產的窘境。今天，歐盟僵硬的財政紀律猶在，歐洲國家面對疫情也不敢獨自大肆舉債，就有這方面的心理陰影起作用。

　　再比如，當年歐元區建立，共同貨幣政策過於激進，使成員國喪失了利用貨幣杠桿調節經濟的能力。義大利、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙等國經濟不景氣又沒法有效幹預，最終加劇了各國公共衛生系統入不敷出的窘境，到了新冠來臨之時，各國央行手中無槍無彈，想做出更多回應也沒辦法。英國獨立黨黨魁法拉奇指斥歐盟是畸形、失敗和不民主的社會實驗，不是沒有道理。

　　強化歐盟，還是賦予國家更多自主權，代錶了歐洲壹體化乃至世界全球化的兩種思路。在過去六十多年的歐洲壹體化進程中，歐盟這個組織和歐盟成員國這些國家的缺陷都已經暴露得比較充分。有所區別的是，歐盟機制想做出調整遠不如各國政府改革那麽靈敏。畢竟，歐盟成員國直接面對民眾的壓力與疫情帶來的經濟社會甚至政治層面的沖擊，而歐盟發出任何信號卻都要看成員國的眼色，仰賴成員國提供的資源。

　　歐洲壹體化的發展不等同於歐盟的發展

　　日本副首相麻生太郎近日吐槽，二月份他善意提醒歐洲領導人時，對方的反應是“那是妳們黃種人的病”。如果麻繩所言不虛，那歐洲各國政治精英的麻木顢頇可謂驚人。昔日熱鬧喧囂的馬德裏、日內瓦、巴黎街頭人丁冷落，各國政府難辭其咎。

　　為什麽在這樣的背景下，各國政府的合作反倒如火如荼，各國首腦支援率還普遍逆風飛揚呢？上世紀70年代霍夫曼、菲爾德等學者對歐洲壹體化政府間主義的研究依然可以拿來為這壹現象做註腳。

　　首先，能犯錯的才能糾錯，這才是現實政治中不二的法則。歐盟這樣的機構，正是因為沒能力做出重大決定，才免於出現重大失誤。至於歐洲各國政府，他們的遲疑帶來了遍地哀鴻，但也正是因為出錯是普遍的，公眾必須正視壹個現實，公眾是找不到更好的選擇的。

　　更重要的是，在交了高昂學費後，歐洲各國政府上至國家首腦下到基層雇員，基本上都已磨合完畢，且具有了合格的抗疫能力。政府前期缺陷反倒綁架了民眾：這時要是把權利上交給歐盟，前期學費豈不全然浪費了？新冠疫情走到了今天這個地步，各國政府已經堅若磐石，無論內部民情還是外部環境都容不得中途換馬了。

　　其次，歐洲仍然擁有壹大批具有堅定壹體化誌嚮的政治領袖，七十年的共同體道路，融入到歐洲人的血液當中。偏激的報道往往怒斥前期各國的各自為戰。事實上，任何規模以上國家疫情暴發之初，都會有壹個仟頭萬緒、手忙腳亂的過程。既然概莫能外，何必獨獨苛責歐盟？

　　壹旦緩過神來，德國和法國還是迅速嚮義大利捐贈了200萬口罩和其他醫療設備。德國自3月23日已經開始接收義大利患者，法國正在努力協調共同債券的發行問題。歐洲共同體道路，已經自上至下形成了壹個跨國性的共同社會和制度基礎。歐洲內部的資源、人力的流通比很多國家省際交流還迅捷。這是壹種了不起的底蘊，也形成了難以撼動的合作基石。默克爾、馬克龍這樣的領袖在歐洲仍然擁有號召力，他們壹旦獲得了國內更大的授權，就能釋放出巨大的合作力量。

　　歐洲大陸曾經瘟疫橫行，曾經自相殘殺，曾經在國與國之間壁壘森嚴，也曾經在壹體化道路上好大喜功。但這片多災多難的土地依舊誕生了迄今為止最為成功的區域共同體體系。瘟疫不能擊倒團結的人民，只能打敗放棄的民族。

　　歐洲的歷史證明，這不是壹個輕言失敗的地方。如果我們不把歐洲壹體化的發展等同於歐盟的發展，那麽妳就會觀察到更多積極的信號，看到無數國家在習以為常的爭吵和相互指責中攜手前進。